June 29, 2016

Why Canadians Support Public-Private Partnerships

by Stephen Thorne

After almost 30 years of gauging Canadian opinions coast to coast to coast, not much surprises Nik Nanos.

He’s seen it all, predicting election outcomes, assessing the country’s mood and peering into Canadians’ thought processes with unparalleled accuracy.

But when he looked at his latest survey on behalf of the Canadian Council for Public-Private Partnerships, one thing jumped out at him.

“What surprised me is that in an era of economic uncertainty, where Canadians are very leery of big government and big spending, it looks like there’s one exception,” he says. “And that exception is spending on infrastructure.

“It probably speaks to the view that Canadians believe there’s an infrastructure deficit and that it needs to be addressed. And they see that as good value for money – of all the things that governments can spend money on, investing in infrastructure is something that is tangible, where they can see the benefits.”

Indeed, in the survey conducted by Nanos Research after the spring budget, a whopping 81 per cent of those polled either supported (52 per cent) or somewhat supported (29 per cent) spending an additional $11.8 billion on infrastructure over five years.

Furthermore, two-thirds of those polled either supported (27 per cent) or somewhat supported (39 per cent) using public-private partnerships (P3s) to construct new public buildings and infrastructure.

In such cases, respondents were told, the assets remain government-owned but the private sector designs, builds, finances, maintains and, in some cases, operates these new public facilities for at least a period of time.

Mark Romoff Explains Public-Private Partnerships

“Most people understand that there needs to be a greater level of flexibility,” says Nanos. “I think when people think of P3s and the P3 concept, they basically think of another option to get what they want and to provide more flexibility to government.”

Nanos says it reflects a kind of pragmatism among Canadians – that if a P3 can ensure good value for money, and deliver on time and on budget, then “so be it, let’s use P3s.”

At the same time, Nanos warns that governments should not assume they have a blank cheque to spend on infrastructure.

Forty per cent of poll respondents said they felt the $29.4-billion federal deficit is too high, while 36 per cent said it is about the right amount. Just four per cent said it is too low, and 20 per cent said they were unsure.

The survey suggests that the Canadian public believes the private sector can get infrastructure done better than governments can.

Large numbers of respondents to the Nanos survey said they lacked confidence in governments’ ability to deliver projects on time (67 per cent were either somewhat not confident or not confident) or on budget (73 per cent). Almost two-thirds (63 per cent) of respondents said they were not confident in governments’ ability to manage projects efficiently.

Yet support for P3s actually grew by five percentage points from a similar survey conducted in 2013. Furthermore, seven in 10 said government should screen large projects to see if P3s should be used.

Those results are not surprising to Mark Romoff, president and CEO of the Canadian Council for Public-Private Partnerships, the not-for-profit organization that promotes P3 infrastructure development and commissioned the surveys.

Government overspending and inefficiencies on mega-projects have been the stuff of headlines for years, he notes.

“These government-run projects are way late and considerably over-budget,” says Romoff, citing a couple of expensive and protracted Toronto-area transit projects as particularly egregious examples of poor government management.

“So that leads people to believe that governments are inefficient in how they procure these projects and how they manage them.”

There are government agencies, however, that buck that perception. In Ontario, 44 of 45 P3 projects were completed on- or under-budget, and almost three-quarters were on time or better. All of those projects were overseen by the province’s procurement agency Infrastructure Ontario (IO).

Ehren Cory, divisional president, project delivery at IO, says the secret to Ontario’s success with P3s lies in a few clear principles:

  • Upfront due diligence, or clarity on the project scope: “Many infrastructure projects get started without people really being clear on what it is they want, and they keep making changes as they go,” says Cory. “That’s a massive source of cost escalation.”
  • Don’t sweat the details: “Don’t over-specify what it is you’re going to get. We set minimum criteria in terms of the quality of the building and such. But after that, we try to give [contractors] some flexibility in how exactly they achieve the objectives. So that allows the private sector to be very innovative in the materials they use, the construction method they use, how they’re going to maintain the asset.”
  • Experienced project management capabilities: Let the attorney general’s office hire judges; you build the courthouse. “We’re an organization whose only job is managing complex infrastructure projects. We’ve created a centre of excellence in how you manage these projects, the documentation required and the due diligence that’s needed.”
  • A rigorous and robust procurement process: “We make sure we’re picking great partners who are fully capable of delivery. Our evaluation really is to pick the best private sector partner to get the asset designed, built and in many cases maintained over the long term. In our process, you might not get a shovel in the ground quite as quickly as you might under traditional forms of procurement, but you’ll get it done faster and with budget certainty because of the rigor we put into the diligence and procurement.”
  • Financial holdbacks and incentives: “We don’t pay most of the money for construction until the asset is proven to be done and to the quality we expect, and to meet all of the functional needs we set out at the start of the project. Doing that creates all of the incentive in the world to stay on budget . . . and on schedule.”

Cory says P3s are here to stay. “When we talk about large and complex projects, there will continue to be a place for P3s,” he adds. “I say that because we have seen through our experience that the AFP model here in Ontario is the best of breed, our best version of how you manage big and complex projects.

“We don’t do it for ideological reasons or for dogma. We do it because, as people who have overseen a lot of large and complex projects, we think the P3 model does the best possible job of creating aligned incentives within the public and private sectors, of creating cost certainty, of creating a real performance ethic, of creating room for innovation.”

But the P3 approach doesn’t suit all infrastructure projects. They would typically work best on more complex projects valued in the range of $100 million.

“They’re not a panacea,” says Romoff. “Successful P3s need to be done for the right reasons and on the right projects.”

There are currently 237 projects under the management of public-private partnerships across Canada.

“They cut across the full geography of Canada and across a whole range of priority sectors to both government and Canadians,” says Romoff. “And they’re delivering results.”

A study conducted for the council by InterVISTAS Consulting Inc. noted that P3s accounted for 517,430 full-time-equivalent jobs between 2003 and 2012, paying out $32.2 billion in income. They also contributed $48.2 billion in total gross domestic product and created $92.1 billion in total economic output.

Government cost savings amounted to $9.9 billion and P3-related tax revenues totalled $7.5 billion.


REPORT: 10-Year Economic Impact Assessment of Public-Private Partnerships in Canada (2003-2012)

Romoff was encouraged by the survey results, particularly as some jurisdictions and public service unions remain skeptical of the approach.

But while Canadians’ apparent willingness to borrow money to upgrade infrastructure may have surprised Nik Nanos, Romoff says it didn’t surprise him. He says prior surveys and focus groups have reflected widespread concern over weak and dilapidated infrastructure.

“The average citizen is well aware that infrastructure is crumbling and that governments over the years have not made major investments in this area,” he says. “They see it as important and politicians are keen to be responsive to that.

“It makes sense then, I think, to go into deficit in order to address these issues. And it was clear that many Canadians felt the same way because that became a pretty significant piece of the Liberal platform in the last election.”

The key now, Romoff says, is to get infrastructure money into the hands of the provinces, territories, municipalities and First Nations communities, ensuring they use it for the right projects and procure them appropriately.

Nanos conducted its random survey of 1,000 Canadians aged 18 years and older April 28-May 3. It is considered accurate to within 3.1 percentage points up or down, 19 times in 20.


National Survey Results

Le 29 juin 2016

Pourquoi les Canadiens appuient les partenariats public-privé

par Stephen Thorne

Après avoir sondé l’opinion des Canadiens pendant près de 30 ans aux quatre coins du pays, il n’y a pas grand-chose qui étonne Nik Nanos.

Il en a vu de toutes les couleurs : prédire les résultats électoraux, évaluer l’humeur du pays et scruter les pensées des Canadiens avec une perspicacité inégalée.

Or, lorsqu’il a étudié son dernier sondage réalisé pour le compte du Conseil canadien pour les partenariats public-privé, un aspect lui a sauté aux yeux.

« Ce qui m’a étonné dans ce contexte d’incertitude économique et de méfiance des Canadiens envers un gros appareil gouvernemental qui dépense sans retenue, c’est qu’il semble y avoir une exception », mentionne-t-il. « Et cette exception, ce sont les dépenses consacrées à l’infrastructure.

« Cela tient probablement au fait que les Canadiens considèrent qu’il y a un déficit infrastructurel et que celui-ci doit être comblé. Et ils perçoivent un tel investissement comme optimisant les ressources. De toutes les dépenses qu’un gouvernement peut faire, celles consacrées à l’infrastructure leur permettent d’observer des résultats tangibles. »

En effet, dans le sondage réalisé par Nanos Research après le budget du printemps, un pourcentage énorme des personnes sondées, soit 81 pour cent, étaient en faveur (52 pour cent) ou passablement en faveur (29 pour cent) des dépenses additionnelles de l’ordre de 11,8 milliards de dollars sur cinq ans consacrées à l’infrastructure.

De surcroît, deux tiers des personnes sondées étaient en faveur (27 pour cent) ou passablement en faveur (39 pour cent) de recourir aux partenariats public-privé pour construire de nouveaux bâtiments publics et de nouvelles infrastructures.

Mark Romoff explique en quoi consistent les partenariats public-privé

« La plupart des gens comprennent qu’il est nécessaire d’avoir une plus grande marge de manœuvre », révèle Nik Nanos. « Quand il s’agit des P3 et du concept des P3, les gens pensent essentiellement à une autre option pour obtenir ce qu’ils veulent et offrir plus de flexibilité au gouvernement. »

Monsieur Nanos indique que cette façon de voir les choses dénote une sorte de pragmatisme chez les Canadiens, à savoir que si les P3 permettent d’optimiser les ressources dans les délais et les budgets impartis, alors « qu’il en soit ainsi et recourons aux P3 ».

Parallèlement, M. Nanos souligne que les gouvernements ne devraient pas présumer qu’ils ont un chèque en blanc à dépenser en infrastructure.

Quarante pour cent des personnes sondées considéraient que le déficit fédéral de 29,4 milliards de dollars était trop élevé, tandis que 36 pour cent ont indiqué que le montant du déficit leur semblait raisonnable. Seulement 4 pour cent ont mentionné que le déficit n’était pas assez élevé et 20 pour cent des personnes se sont dites incertaines.

D’après le sondage, la population canadienne est d’avis que le secteur privé peut réaliser les projets d’infrastructure plus efficacement que les gouvernements.

Un grand nombre de répondants au sondage Nanos ont dit ne pas avoir confiance en la capacité des gouvernements de réaliser les projets dans les délais impartis (67 pour cent n’étaient pas très confiants ou pas confiants) ou selon les budgets fixés (73 pour cent). Près des deux tiers (63 pour cent) des répondants ont indiqué ne pas avoir confiance en la capacité des gouvernements de gérer les projets efficacement.

Or, le soutien envers les P3 a en fait augmenté de cinq points de pourcentage comparativement à un sondage similaire réalisé en 2013. De plus, sept répondants sur dix ont mentionné que le gouvernement devrait évaluer les grands projets pour déterminer s’ils devraient être réalisés dans le cadre de P3.

Ces résultats n’étonnent pas Mark Romoff, président et chef de la direction du Conseil canadien pour les partenariats public-privé, l’organisme sans but lucratif qui favorise le développement d’infrastructures en P3 et qui a commandé les sondages. Il souligne que l’excédent de dépenses et les pratiques inefficientes visant les mégaprojets font les manchettes depuis des années.

« Les projets dirigés par les gouvernements dépassent largement les délais et les budgets impartis », souligne M. Romoff, faisant référence à quelques projets de transport en commun coûteux et prolongés dans la région de Toronto comme des exemples particulièrement choquants de piètre gestion gouvernementale.

« Cette situation incite donc les gens à penser que les gouvernements sont inefficaces pour ce qui est de réaliser et de gérer ces projets. »

Il y a cependant des organismes gouvernementaux qui contredisent cette perception. En Ontario, 44 des 45 projets de P3 ont été réalisés dans les budgets fixés ou en deçà de ceux-ci, et près des trois quarts ont été livrés à temps ou dans des délais plus rapides. Tous ces projets étaient supervisés par Infrastructure Ontario (IO), l’organisme provincial chargé de l’approvisionnement.

Ehren Cory, président divisionnaire, Réalisation des projets à IO, révèle que le secret de la réussite de l’Ontario en matière de P3 réside dans quelques principes clairs :

  • Diligence raisonnable dès le début du projet ou portée du projet clairement décrite : « Beaucoup de projets d’infrastructure sont entrepris sans que les intervenants sachent clairement ce qu’ils veulent réaliser, de sorte qu’ils apportent toutes sortes de changements en cours de route », mentionne M. Cory. « C’est une cause très importante d’augmentation des coûts. »
  • Pas trop d’importance aux détails : « Ne donnez pas trop de détails sur ce que vous allez obtenir. Nous fixons des critères minimums pour ce qui est de la qualité du bâtiment, etc. Nous essayons ensuite de donner aux [entrepreneurs] une marge de manœuvre quant à la façon d’atteindre les objectifs. Cette façon de faire permet au secteur privé d’être très novateur sur le plan des matériaux à utiliser, de la méthode de construction à adopter et de la manière d’assurer l’entretien du bien. »
  • Capacités renforcées au chapitre de la gestion de projets : Laissez au bureau du procureur le soin d’embaucher les juges et occupez-vous de construire le palais de justice. « Le seul rôle de notre organisme consiste à gérer des projets d’infrastructure complexes. Nous avons mis sur pied un centre d’excellence dont l’objectif est d’aider à gérer de tels projets et à préciser la documentation exigée ainsi que la diligence raisonnable qui s’impose. »
  • Processus d’approvisionnement rigoureux et robuste : « Nous nous assurons de choisir de bons partenaires, entièrement capables de livrer la marchandise. Notre évaluation consiste en réalité à choisir le meilleur partenaire du secteur privé pour assurer la conception, la construction et, dans bien des cas, l’entretien de l’infrastructure à long terme. Dans le cadre de notre processus, les travaux pourraient ne pas débuter aussi rapidement qu’avec d’autres formes traditionnelles d’approvisionnement, mais le projet sera réalisé plus rapidement et en respectant le budget imparti en raison de la rigueur dont nous faisons preuve pour les questions de diligence et d’approvisionnement. »
  • Retenues et incitatifs financiers : « Nous ne versons pas la majorité des sommes afférentes à la construction avant que le projet soit considéré achevé et conforme à la qualité attendue, et qu’il réponde à tous les besoins fonctionnels établis au début du projet. Ainsi, on s’assure d’avoir tout intérêt à respecter le budget… et les délais impartis. »

Monsieur Cory affirme que les P3 sont là pour de bon. « Quand il s’agit de grands projets complexes, les P3 continueront d’avoir leur place », précise-t-il. « Je l’affirme parce que l’expérience nous a révélé que le modèle de DMFA ici en Ontario est la meilleure façon de procéder et de gérer de gros projets complexes. »

« Nous ne le faisons pas pour des raisons idéologiques ou dogmatiques. Nous le faisons parce qu’en tant qu’organisme qui a supervisé beaucoup de grands projets complexes, nous pensons que le modèle des P3 accomplit le meilleur travail possible pour ce qui est de créer des incitatifs harmonisés au sein des secteurs public et privé, d’assurer la prévisibilité des coûts, de mettre en place une véritable éthique de rendement et de permettre l’innovation. »

Mais l’approche des P3 ne convient pas à tous les projets d’infrastructure. En règle générale, ils donnent des résultats optimaux pour les projets plus complexes dont la valeur est évaluée à environ 100 millions de dollars.

« Ils ne sont pas une panacée », dit M. Romoff. « Les P3 fructueux doivent être réalisés pour les bonnes raisons et pour les bons projets. »

À l’heure actuelle, 237 projets sont gérés dans le cadre d’un partenariat public-privé à l’échelle du pays.

« Ils couvrent l’ensemble du territoire canadien et toute la gamme des secteurs prioritaires pour le gouvernement et les Canadiens », souligne M. Romoff. « Et ils produisent des résultats. »

Une étude menée pour le compte du Conseil par InterVISTAS Consulting Inc. a révélé que les P3 avaient permis de créer 517 430 emplois à temps plein entre 2003 et 2012 et de verser des revenus de 32,2 milliards de dollars. Ils ont aussi contribué pour 48,2 milliards de dollars au produit intérieur brut total et généré des résultats économiques totaux de 92,1 milliards de dollars.

Les économies du gouvernement se sont élevées à 9,9 milliards de dollars et les recettes fiscales liées aux P3 ont totalisé 7,5 milliards de dollars.


RAPPORT : Évaluation des retombées économiques sur dix ans des partenariats public-privé au Canada
(en anglais seulement)

Monsieur Romoff est encouragé par les résultats du sondage, en particulier parce que certaines administrations et certains syndicats du service public doutent encore de l’efficacité de l’approche.

Bien que la volonté apparente des Canadiens d’emprunter de l’argent pour moderniser l’infrastructure puisse avoir étonné Nik Nanos, M. Romoff dit qu’il n’en est pas surpris. Il indique que les sondages et groupes de discussions passés reflétaient les préoccupations généralisées envers la décrépitude des infrastructures.

« Le citoyen moyen est bien conscient du piètre état des infrastructures et du fait que les gouvernements successifs ont omis d’investir massivement dans ce secteur », affirme-t-il. « Les citoyens en perçoivent l’importance et les politiciens sont prêts à y voir. »

« Par conséquent, il est logique, à mon avis, d’enregistrer un déficit pour s’attaquer à ces problèmes. Il est maintenant apparent que beaucoup de Canadiens sont du même avis étant donné que les investissements en infrastructure ont représenté une part importante de la plateforme des libéraux durant la dernière élection. »

Selon M. Romoff, la clé consiste maintenant à acheminer ces sommes aux provinces, aux territoires, aux municipalités et aux collectivités des Premières Nations en s’assurant qu’ils s’en servent pour réaliser les bons projets et assurer leur approvisionnement efficace.

Nanos a réalisé son sondage aléatoire auprès de 1 000 Canadiens âgés de 18 ans et plus du 28 avril au 3 mai. Le sondage a une marge d’erreur de 3,1 points de pourcentage, 19 fois sur 20.


Résultats du sondage national
(en anglais seulement)